【裁判要点】

根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第三项的规定，按照第二审程序和审判监督程序审理的案件，当事人依法提供的“新的证据”包括原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据等。上述司法解释规定了当事人提交证据的期限、逾期提交证据的处理、证据采纳的标准以及新证据的界定。在行政诉讼中，较之行政机关，行政相对人或者利害关系人处于相对弱势地位，可能由于法律知识欠缺或诉讼能力不足而在举证期限内未能提交相应的重要证据，其在二审、再审审查、再审审理阶段提交起诉前已经存在但未能提交的证据，且该证据足以推翻原判决的，参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百零二条第一、二款规定，人民法院应当在考虑当事人未在原审诉讼程序中提交该证据的原因及过错程度、该证据对双方当事人合法权益的影响以及行政诉讼权利保障价值的基础上，进行综合审查评判。

行政诉讼旨在解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。该立法目的的实现，主要通过赋予法院对行政行为的司法审查权来保障，其审查的重点和核心是行政行为的合法性问题。行政机关作为行政诉讼的被告，依法对其作出的行政行为负有举证责任，应当在举证期限内提供证据证明其所作行政行为的合法性，否则将承担败诉的法律后果。

人民法院要正确解决行政争议，必须运用证据证明案件的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是在审理案件过程中，人民法院不应只是被动地接受当事人提供的证据，在当事人提供的证据尚不足以证明案件事实的情况下，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。因此，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、第四十条作出了人民法院有权要求当事人提供或者补充证据、依职权调取证据的规定。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2018）最高法行再204号

再审申请人（一审第三人、二审上诉人）余显有。

委托代理人余业新。

委托代理人邝凤玲，广东天高律师事务所律师。

再审申请人（一审被告）阳春市人民政府。住所地：广东省阳春市春城街道府前路102号。

法定代表人罗汉杰，市长。

委托代理人陈祖军，阳春市国土资源局工作人员。

委托代理人洪成参，广东春洲律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）覃昌英。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）余承镇（曾用名余业军）。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）余业庆。

三被申请人的共同委托代理人王开明，广东一粤（阳江）律师事务所律师。

三被申请人的共同委托代理人唐代海，广东一粤律师事务所律师。

再审申请人余显有因覃昌英、余承镇、余业庆（以下简称覃昌英等人）诉阳春市人民政府（以下简称阳春市政府）土地行政登记一案，不服广东省高级人民法院于2017年11月7日作出的（2017）粤行终1299号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年7月17日立案受理，并于2018年11月30日作出（2018）最高法行申5385号行政裁定，提审本案。2018年12月18日，本院编立提审案号，依法组成合议庭，并于2018年12月24日下午在本院第一巡回法庭第二法庭组织公开开庭审理本案。再审申请人余显有的委托代理人余业新、邝凤玲，再审申请人阳春市政府的委托代理人陈祖军，被申请人覃昌英等人的委托代理人王开明、唐代海，到庭参加诉讼。案件现已审理终结。

广东省阳江市中级人民法院一审查明，案涉土地位于阳春市马水镇石崇村民委员会石头垌村，面积161.6平方米。2010年，阳春市国土资源局马水国土资源所在马水镇范围内开展农村宅基地确权登记工作。余显有向马水国土资源所申请对案涉土地进行登记，阳春市政府经审核于2010年11月20日向余显有颁发春府集用（2010）第0021334／150100316号《集体土地使用证》（以下简称案涉《集体土地使用证》），确认余显有对案涉土地享有集体土地使用权，面积为161.6平方米。2016年8月8日，覃昌英等人对案涉土地登记行为提出异议，向阳春市国土资源局递交异议投诉函。2016年9月21日，阳春市国土资源局作出春国土资复〔2016〕117号《关于对余显有集体土地使用权登记投诉有关问题的答复》。2016年10月19日，覃昌英等人向该院提起行政诉讼，请求撤销阳春市政府向余显有颁发的案涉《集体土地使用证》。

另查明，覃昌英与余显明（已故）原为夫妻关系，1991年4月6日经法院调解离婚，双方在夫妻关系存续期间在案涉土地上建有房屋。覃昌英与余承镇、余业庆是母子关系，余显有与余显明为兄弟关系。

广东省阳江市中级人民法院（2016）粤17行初27号行政判决认为，覃昌英与余显明在案涉土地上建有房屋，与本案颁证行为具有法律上利害关系，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定，有权提起本案诉讼。阳春市政府有关覃昌英等人不具有本案原告诉讼主体资格的主张不能成立，不予采纳。关于被诉颁证行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，阳春市政府应对其作出本案被诉颁证行为的合法性负举证责任，同时根据《土地登记办法》第九条、第三十三条规定，余显有应提供上述相关材料，但其由于阳春市政府无法提供作出被诉颁证行为的证据，故视为没有相应证据。阳春市政府未能提供有关案涉土地权属来源证明，地上附着物权属证明等材料。因此，阳春市政府向余显有颁证行为的事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决撤销阳春市政府向余显有的颁证行为。余显有主张通过转让方式取得案涉土地，但覃昌英等人对此予以否认，关于余显有与余显明之间是否存在房屋买卖关系，应另循法律途径处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销阳春市政府于2010年11月20日向余显有颁发的案涉《集体土地使用证》。余显有不服一审判决，提起上诉。

广东省高级人民法院（2017）粤行终1299号行政判决认为，一审判决认定阳春市政府向余显有颁发案涉《集体土地使用证》的行为事实不清，证据不足，并撤销阳春市政府向余显有颁发案涉《集体土地使用证》的行为，并无不妥，应予维持。余显有上诉主张覃昌英等人起诉已超过二年的起诉期限，但其未提供证据证明覃昌英等人2013年1月已知悉余显有取得案涉《集体土地使用证》行为的具体内容，其上诉请求缺乏事实与法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

余显有申请再审称：2018年1月22日，余显有通过信访取得《土地登记申请表审批表》《地籍调查土地登记审批表》及其他地籍档案资料等新证据，能够证明阳春市政府被诉颁证行为合理合法，应予维持。请求撤销二审判决，依法改判，驳回覃昌英等人的诉讼请求，依法维持阳春市政府颁发的案涉《集体土地使用证》。

阳春市政府申请再审称：2018年5月案涉土地权属登记档案被国土部门找到，案涉土地权属登记档案属于新证据，本案应当通过审判监督程序予以审查。该府颁发案涉《集体土地使用证》的行政行为有职权依据、事实依据且程序合法。请求依法撤销一、二审判决，依法改判驳回覃昌英等人的诉讼请求。

覃昌英等人口头答辩称：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，申请人再审中提交的证据不属于新证据。阳春市政府作出土地行政登记的合法性不足，建设用地批准没有相应批准文件；对于登记过程中应当予以公告的行为没有具体组织实施。余显有隐瞒真实情况，将他人建造房屋申报为自身财产。阳春市政府违背审慎义务，颁证行为违反土地管理法及广东省农村土地规则规定的一户一宅、不能超过限定面积等规定。阳春市政府作出的土地行政登记违法，应予以撤销。请求驳回申请人的再审申请。

在本院再审审查及审理阶段，余显有向本院提交如下证据：

1.阳春市国土资源局于2018年5月15日出具的春国土资复〔2018〕77号《关于余显有反映情况的答复》，主要内容为：余显有反映的情况基本属实，阳春市政府颁发案涉《集体土地使用证》，确实是因为地籍档案丢失被法院判决撤销；造成地籍档案丢失的原因，该局正在调查；目前档案已找到，该局准备向广东省高级人民法院就该案进行申诉。

2.《土地登记申请表审批表》《地籍调查土地登记审批表》《关于土地登记审核结果公告》等地籍档案资料；

上述证据1、2共同证明案涉颁证行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法。

阳春市政府向本院提交如下证据：

1.《土地登记申请表审批表》《地籍调查土地登记审批表》《关于土地登记审核结果公告》等地籍档案资料，证明案涉颁证行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法；

2.《证明》三份，证明2010年10月3日至2010年10月18日《关于土地登记审核结果公告》在阳春市马水镇石崇村民委员会宣传公示栏进行张贴公示，公示期间未有人提出异议。

经质证，各方当事人对上述证据提出如下质证意见：

1.余显有提交的证据1，覃昌英等人认可该证据的真实性，但对合法性和关联性不予认可，认为该份证据不能作为余显有申请再审的依据。阳春市政府对余显有提交证据1的真实性、合法性和关联性均予以认可。

2.余显有提交的证据2及阳春市政府提交的证据1一致，覃昌英等人对该组证据中《关于土地登记审核结果公告》的真实性、合法性和关联性均不予认可。对该组证据中的其他证据真实性均予认可，但对合法性和关联性不予认可，认为：该组证据中《土地登记申请表》及相关指界表的签名非余显有本人签名，指界错误，核准登记面积超过《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的规定；余显有户口簿证明阳春市政府违反土地管理法等相关法律法规关于“一户一宅”的规定；《村民住宅用地（补办用地手续）审批表》的审批意见与事实不符，关于建房时间的记载隐瞒覃昌英夫妇1981年自行建造房屋的事实，权属来源不合法。

3.阳春市政府提交的证据2，覃昌英等人对该组证据的真实性、合法性和关联性均不予认可，认为该组证据不符合行政诉讼法关于行政机关举证的要求，且证人未能出庭接受诉讼双方和法庭的交叉质询，真实性不能确定。余显有对阳春市政府提交证据2的真实性、合法性和关联性均予以认可。

本院对上述证据认证如下：余显有和阳春市政府的上述证据，虽是在本案再审审查和审理阶段提交，但上述证据客观真实，证据形式合法且与案涉登记行为有关联。而且余显有提交的证据1、2属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”。综上，本院对余显有和阳春市政府提交上述证据的真实性、合法性和关联性均予确认。具体理由分述如下：

关于余显有提供的新证据的认定问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十五条第一款规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。”第四十二条规定：“能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据。”根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第三项的规定，按照第二审程序和审判监督程序审理的案件，当事人依法提供的“新的证据”包括原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据等。上述司法解释规定了当事人提交证据的期限、逾期提交证据的处理、证据采纳的标准以及新证据的界定。在行政诉讼中，较之行政机关，行政相对人或者利害关系人处于相对弱势地位，可能由于法律知识欠缺或诉讼能力不足而在举证期限内未能提交相应的重要证据，其在二审、再审审查、再审审理阶段提交起诉前已经存在但未能提交的证据，且该证据足以推翻原判决的，参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百零二条第一、二款规定，人民法院应当在考虑当事人未在原审诉讼程序中提交该证据的原因及过错程度、该证据对双方当事人合法权益的影响以及行政诉讼权利保障价值的基础上，进行综合审查评判。本案中，余显有在再审审查程序中提交的证据2即案涉土地权属登记档案依法应由阳春市国土资源局保管，因阳春市国土资源局不予提供,导致余显有在一审、二审审理阶段不能及时提交。余显有确因客观原因不能取得并在举证期限内提交上述证据，且并无证据证明余显有存在故意延迟举证的情形，应当认定余显有提交的证据2符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的上述规定，属于新的证据，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定。综上，本院对余显有提交证据1、2的真实性、合法性和关联性依法予以确认，可以作为定案依据。

关于阳春市政府提供的证据认定问题。阳春市政府提交的证据1与余显有提交的证据2一致，本院已予以确认；阳春市政府提交的证据2客观真实，虽然覃昌英等人对该证据的真实性不予认可，但未能提交相反证据予以反驳，故本院对该证据的真实性予以确认。但是，阳春市政府在本案诉讼过程中，存在无正当理由逾期举证的行为，直至本案二审后，余显有通过信访的方式向有关部门反映，阳春市国土资源局通过调查才重新找到案涉土地登记档案，阳春市政府方将相关证据材料向本院提交。行政诉讼旨在解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。该立法目的的实现，主要通过赋予法院对行政行为的司法审查权来保障，其审查的重点和核心是行政行为的合法性问题。行政机关作为行政诉讼的被告，依法对其作出的行政行为负有举证责任，应当在举证期限内提供证据证明其所作行政行为的合法性，否则将承担败诉的法律后果。阳春市政府作为本案被告，应当对其作出案涉登记行为的合法性承担举证责任，积极调取相关证据并按时向法院提交。但是阳春市政府在本案一审期间未能就案涉土地登记行为提交相关证据材料，致使案涉土地登记行为因证据不足而被一审判决撤销。虽然阳春市政府辩称未提交相关证据材料的原因是阳春市国土资源局未及时将案涉土地登记档案归档，但阳春市政府在一审败诉的情况下仍未积极履行举证义务，未采取有效措施督促其职能部门查找相关档案材料，亦未对一审判决提起上诉。在本案二审期间，阳春市政府未提交任何新的证据材料亦未提交书面答辩意见，致使二审以相同的理由维持一审判决，驳回余显有的上诉。阳春市政府在一、二审期间对于案件审理结果持消极态度，已经严重损害第三人的合法权益，同时也损害司法公信力，应当依法予以纠正和处罚。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院另查明，案涉房屋未办理权属登记。余承镇、余业庆系覃昌英与余显明的婚生子女。1991年4月6日，覃昌英与余显明经原阳春县人民法院调解离婚，调解协议第三条约定：“原、被告夫妻共有财产（包括债权）除谭素英的1900元、甘卓陆3500元、余业辉4000元、26寸企凤自行车一辆、28寸凤凰自行车一辆及原告的衣服归原告覃昌英所有外，其余一切财产及债权（包括在石菉铜矿储蓄所冻结的定期存款10000元）归余显明所有。”2016年8月，覃昌英等人向阳春市国土资源局提交《关于对为余显有错误登记集体土地使用权的异议投诉并请求查阅土地原始登记资料和政府信息公开的函》，其中载明：覃昌英夫妇于1996年后为工作生活便利搬迁至阳春市xx居委会xxx号新建房屋居住；2016年7月，覃昌英等人发现余显有擅自准备拆除石头垌村10号部分房屋翻建，并声称其是房屋所在土地的权属人，已经取得集体土地使用证；请登记机关对投诉事项启动内部自查自纠机制，公开有关登记资料。2018年1月22日，余显有向阳春市委书记大接访反映阳春市国土资源局丢失案涉土地登记档案，造成案涉《集体土地使用证》被法院判决撤销等情况。阳春市国土资源局经过调查，于2018年5月找到案涉土地登记的地籍档案材料。

本院认为，本案的争议焦点问题为：案涉土地登记行为是否合法。根据《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记，需要提交土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、地上附着物权属证明、法律法规规定的完税或者减免税凭证等相关证明材料。本案中，余显有于2010年10月20日向阳春市国土资源局提出宅基地土地登记申请，申请办理案涉土地的集体土地使用证。阳春市国土资源局在对案涉土地进行地籍调查、权属审核时，余显有所在的村民小组、村委会均认可案涉土地权属清楚，不存在争议。阳春市政府按规定将土地登记审核结果在石崇村民委员会宣传公示栏进行张贴公示，期间无人提出异议。案涉土地上的房屋原系覃昌英与余显明夫妻关系存续期间建设，但双方经法院调解离婚后，约定案涉房屋等财产归余显明所有。根据余显有及覃昌英双方的陈述，余显有自1993年至1996年期间即已入住案涉房屋，至其提出案涉土地登记时已达十七年之久，距覃昌英等人提出案涉土地行政争议的2016年更是长达二十三年之久，余显有还先后于1996年、2001年两次对房屋进行加建和修葺，可以认定余显有为案涉房屋的实际权利人。覃昌英等人提供的现有证据尚不足以证明其对案涉房屋享有权利，阳春市政府向余显有颁发案涉《集体土地使用证》，认定事实清楚，程序合法。一、二审均以阳春市政府作出被诉土地登记行为事实不清，证据不足为由，判决撤销案涉《集体土地使用证》，认定事实不清，裁判结果应予纠正。

覃昌英等人主张余显有及阳春市政府在再审中提交的证据不属于新证据，本院对此问题已作详尽论述，覃昌英等人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。覃昌英等人还主张**春市政府作出建设用地批准没有相应批准文件，对于登记过程中应当予以公告的行为没有具体组织实施，颁证行为违反土地管理法及广东省农村土地规则规定的一户一宅、不能超过限定面积等规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二、三款的规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。余显有的《村民住宅用地（补办用地手续）审批表》中载明，“镇建设部门意见”为“符合规划”，“国土资源所初审”意见为“符合土地利用总体规划，不占用农用地，无争议”。余显有的宅基地登记符合当地土地利用总体规划，未占用农用地，不违反土地管理法的相关规定。阳春市政府提交的三份《证明》，足以证明在2010年10月期间已在阳春市马水镇石崇村民委员会宣传公示栏对包括案涉土地在内的土地登记审核结果进行张贴公示。至于余显有的案涉土地登记是否违反“宅基地一户一宅”及超出当地有关宅基地面积标准的问题，属于当地县级以上人民政府土地行政主管部门依法行使监督检查职责的范围，不属于本案审查范围。覃昌英等人的上述主张均缺乏事实根据和法律依据，本院同样不予支持。覃昌英等人另主张余显有隐瞒真实情况，将余显明建造的房屋申报为自身财产。覃昌英等人的该部分主张属于民事法律关系，应当依法另循其他途径解决。

应当指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为相对人以外的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当与被诉行政行为具有利害关系。本案中，案涉《集体土地使用证》上的房屋虽原为覃昌英与余显明共同建设，但两人于1991年调解离婚时，已就夫妻共同财产进行分割，余显明取得案涉房屋所有权，覃昌英与案涉房屋及其项下土地已经没有利害关系，故其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。一、二审对覃昌英原告资格的认定属认定事实不清，适用法律错误，本院予以指正。同时需要指出的是，人民法院要正确解决行政争议，必须运用证据证明案件的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是在审理案件过程中，人民法院不应只是被动地接受当事人提供的证据，在当事人提供的证据尚不足以证明案件事实的情况下，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。因此，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、第四十条作出了人民法院有权要求当事人提供或者补充证据、依职权调取证据的规定。本案中，阳春市政府在一、二审中未提交作出案涉土地登记行为时的地籍档案资料，一、二审法院并未依职权要求该府提供相关证据，或者就该府无法提供相关证据的原因进行核实，简单地以证据不足作出撤销判决，不利于保护第三人的合法权益，更无益于行政争议的实质性化解，本院一并予以指正。

还应当指出的是，人民法院的公正裁判必须以事实为根据，以法律为准绳，必须以当事人和其他诉讼参与人向法庭提供真实证据，向法庭如实陈述为基础。诉讼参与人必须遵循诚信诉讼义务，保证所提交证据和发表意见的客观真实性，否则将被依法追究诉讼失信的法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一、二款的规定，作为诉讼参与人的单位伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的，可以根据情节轻重，对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留。土地登记资料包括土地登记结果和原始登记资料，是保证土地交易安全、保护土地权利人合法权益的重要资料。《土地登记办法》第二十条第一款规定，土地登记形成的文件资料，由国土资源行政主管部门负责管理。第七十一条规定，县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当加强土地登记结果的信息系统和数据库建设，实现国家和地方土地登记结果的信息共享和异地查询。《不动产登记暂行条例》第十二条则规定，不动产登记机构应当指定专人负责不动产登记簿的保管，并建立健全相应的安全责任制度。本案中，阳春市国土资源局未依照相关规定，妥善保管并及时归档案涉土地的登记资料，致使阳春市政府在一、二审程序中无法提交相关证据材料。阳春市政府对此问题未予纠正并消极应对诉讼，本院本应依照前述规定对阳春市政府的相关负责人及直接责任人员予以处罚。但鉴于阳春市政府已采取措施调取相关证据并向本院申请再审，余显有的合法权益已经得到保护，故本院仅对其逾期举证行为予以指正。阳春市政府及阳春市国土资源局应对此次逾期举证问题进行调查核实，对存在故意或者重大过失的责任人员依法依规作出相应处理，并对相关土地登记资料的保管及归档问题开展专项核查，杜绝此类情况再度出现。

综上，覃昌英等人的起诉没有事实根据和法律依据，一、二审判决撤销案涉《集体土地使用证》，认定事实不清，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销广东省高级人民法院（2017）粤行终1299号行政判决；

二、撤销广东省阳江市中级人民法院（2016）粤17行初27号行政判决；

三、驳回覃昌英、余承镇、余业庆的诉讼请求。

本案二审案件受理费50元，由被申请人覃昌英、余承镇、余业庆负担。余显有缴纳的二审案件受理费50元，予以退还。

本判决为终审判决。

审判长　　熊俊勇

审判员　　龚　斌

审判员　　刘艾涛

二〇一八年十二月二十七日

法官助理    牛延佳

书记员      李    京