【裁判要旨】

　　原告对行政机关作出的行政行为提起行政诉讼，应当提供证据初步证明被诉行政行为存在，不能初步证明被诉行政行为存在的，原告起诉缺乏基本的事实根据，不符合法定起诉条件。对行政机关不履行法定职责提起行政诉讼的，该行政机关应当具有相应的法定职责，行政机关没有相应法定职责的，被告不适格，起诉亦不符合法律条件。

　　政府与其职能部门是不同的行政主体，依法享有各自不同的行政职权，独立承担相应的法律责任，不能相互替代、混同。

　　【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申10844号

　　再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）陈玉。

　　委托代理人屈昭华。

　　委托代理人刘国勇。

　　再审申请人陈玉因诉湖南省永州市人民政府（以下简称永州市政府）行政审批行为及不履行行政监督职责一案，不服湖南省高级人民法院于2018年3月8日作出的（2018）湘行终29号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年12月3日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　2017年11月9日，陈玉提起本案行政诉讼诉称，敬老山庄幸福园（以下简称幸福园）于2001年在永州市民政局、永州市质量与监督管理局注册登记为民办非企业养老单位，先后获国家民政部、省民政厅、市人民政府及部门等15项荣誉称号。永州市政府部分领导干部参与幸福园的开业、庆典等活动，导致陈玉等老年人认为幸福园值得信赖，3311户老年人与幸福园签订《阳光爱心服务合同》，并预交养老金合计约1.6亿元。2016年5月27日，湖南省永州市零陵区人民检察院以幸福园董事长廖巧莲涉嫌非法侵占农用耕地罪、非法吸收公众存款罪为由，对其批准逮捕，间接造成在幸福园养老的老年人流离失所。永州市政府在2013年就知悉幸福园在经营过程中存在违法行为，但监管不力，造成3311户老年人身心伤害和约1.6亿元的经济损失。请求确认永州市政府行政审批行为违法，确认永州市政府对幸福园的运营没有履行监督职责违法。

　　永州市中级人民法院（2017）湘11行初115号行政裁定认为，幸福园是经永州市民政局批准成立的民办养老保健服务机构，永州市政府不具备对幸福园进行审批、监管的法定职责，陈玉未提供永州市政府作出审批、监管行政行为的证据，陈玉的起诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第五十一条第二款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定对陈玉的起诉不予立案。陈玉不服，提起上诉。

　　湖南省高级人民法院（2018）湘行终29号行政裁定认为，陈玉诉请确认永州市政府的审批行为违法，但未提供相关证据证明永州市政府有相应的审批行为存在，其起诉没有事实根据，不符合法定起诉条件。陈玉还诉请确认永州市政府监管行为违法，但对于幸福园的监管职责，应由相应行政机关依据法律、法规或规章所规定的职责依法行使，陈玉起诉永州市政府不履行法定职责，同样没有事实根据。一审对陈玉提起的行政诉讼不予立案，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　陈玉申请再审称：1.永州市政府由其所属的民政、工商等部门组成，民政部门、工商部门为幸福园注册登记发证、颁发营业执照的审批行为，就是永州市政府的行政审批行为。2.幸福园早就列入永州市政府的工作议事日程，永州市政府对幸福园具有监管职责。3.一、二审没有调查和询问当事人，审判程序违法。请求撤销一、二审行政裁定，依法再审本案。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）（三）项规定，提起行政诉讼应当有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，原告对行政机关作出的行政行为提起行政诉讼，应当提供证据初步证明被诉行政行为存在，不能初步证明被诉行政行为存在的，原告起诉缺乏基本的事实根据，不符合法定起诉条件。对行政机关不履行法定职责提起行政诉讼的，该行政机关应当具有相应的法定职责，行政机关没有相应法定职责的，被告不适格，起诉亦不符合法律条件。本案中，陈玉请求确认永州市政府的行政审批行为违法，但是没有提供初步证据证明，永州市政府对幸福园作出过任何行政审批行为；陈玉还请求确认永州市政府不履行对幸福园运营监督职责违法，但陈玉亦承认幸福园是在永州市民政局、市质量与监督管理局注册登记的民办非企业养老单位，永州市政府对幸福园并不享有法定的监管职责。为此，陈玉的两项诉讼请求均不符合法定的起诉条件，一、二审对其起诉裁定不予立案，并无不当。陈玉主张，永州市政府由其所属的民政、工商等部门组成，民政部门、工商部门为幸福园注册登记发证、颁发营业执照的审批行为，就是永州市政府的行政审批行为。但是，政府与其职能部门是不同的行政主体，依法享有各自不同的行政职权，独立承担相应的法律责任，不能相互替代、混同。以此为由申请再审，理由不能成立。陈玉还主张，幸福园早就列入永州市政府的工作议事日程，永州市政府对幸福园具有监管职责。但是，永州市政府组织相关职能部门，就幸福园产生的问题进行研究，并不表示永州市政府对幸福园具有法定的监管职责。法定监管职责是由法律、法规或者规章授权行政机关依法享有的职责义务，没有法律规定县市级以上人民政府对民办非企业养老单位具有法定的监管职责。以此为由申请再审，理由同样不能成立。陈玉又主张，一、二审没有调查和询问当事人，审判程序违法。但是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。一、二审对于裁定驳回起诉案件不开庭审理径行作出裁定，并无不当。陈玉该项申请再审理由，本院亦不予支持。

　　综上，陈玉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回陈玉的再审申请。

　　审 判 长　郭修江

　　审 判 员　熊俊勇

　　审 判 员　刘艾涛

　　二〇一八年十二月二十八日

　　法官助理　黄宁晖

　　书 记 员　陈虹谷